Pozarządowe Centrum Dostępu do Informacji Publicznej

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31.08.2005 r. przy udziale sprawy ze skargi Włodzimierza B. na decyzję (postanowienie) Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 kwietnia 2005 r. w przedmiocie - Informacja publiczna uchyla zaskarżoną decyzję.

Decyzją z dnia 3 marca 2005 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 16 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z dnia 8 października 2001 r. Nr 112, poz. 1198), w związku z art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 ze zm.), po rozpoznaniu ponownego wniosku pana Włodzimierza B. z dnia 22 lutego 2005 r. w sprawie udostępnienia kopii następujących pism:

- WINB/407/99 z dnia 1 marca 1999 r.,
- WINB/O/sekr/800/99 z dnia 8 kwietnia 1999 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w odpowiedzi na wniosek pana Włodzimierza B. z dnia 7 lutego 2005 r. o udostępnienie pism o sygnaturach: WINB/407/99 z dnia 1 marca 1999 r. i WINB/O/sekr/800/99 z dnia 8 kwietnia 1999 r., w piśmie z dnia 16 lutego 2005 r., na podstawie art. 14 § 2, poinformował skarżącego, że ze względu na ochronę prywatności osób, których dane zawierają wyżej wymienione pisma, udostępnienie tych informacji w sposób przedstawiony we wniosku jest niemożliwe. W piśmie z dnia 22 lutego 2005 r. pan Włodzimierz B. ponownie złożył wniosek o udostępnienie przedmiotowych pism WINB, argumentując, że "osoby kandydujące na stanowisko publiczne są osobami publicznymi i w równym stopniu podlegają jawności publicznej\. W ocenie organu, stanowisko wnioskującego nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa.

Zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy (art. 1 ust. 1). Pamiętać jednak należy, wskazał organ, że to uprawnienie nie ma charakteru absolutnego i podlega ustawowym ograniczeniom. Art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w istotny sposób ogranicza zakres prawa jednostki do informacji publicznej. Ustęp 2 tego artykułu stanowi: "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzania i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba publiczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa".

Pisma, których udostępnienia żąda wnioskodawca, zawierają informacje o osobach prywatnych - kandydatach na stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Są to dane osobowe chronione na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie mogą być udostępnione ze względu na dobro, jakim jest prywatność osób kandydujących na stanowisko publiczne. Pismem z dnia 10 marca 2005 r. pan Włodzimierz B. złożył odwołanie od decyzji z dnia 3 marca 2005 r. Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że organ - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając decyzję nieprawidłowo zinterpretował treść art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślił ponadto, że osoba kandydująca na stanowisko publiczne staje się osobą publiczną już w momencie kandydowania. Decyzją z dnia 21 kwietnia 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania z dnia 10 marca 2005 r. pana Włodzimierza B. od decyzji z dnia 3 marca 2005 r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiającej udostępnienia informacji publicznej zawartej w pismach: WINB/407/99 z dnia 1 marca 1999 r. i WINB/O/sekr/800/99 z dnia 8 kwietnia 1999 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu wyżej wymienionej decyzji organ wskazał, że informacje zawarte w pismach WINB/407/99 z dnia 1 marca 1999 r. i WINB/O/sekr/800/99 z dnia 8 kwietnia 1999 r. nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198). Podkreślił również, że informacją publiczną w rozumieniu art. 6 wyżej wymienionej ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Natomiast wyżej wymienione pisma dotyczą nazwisk osób jedynie kandydujących na stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a więc podmiotów, które nie wykonują funkcji publicznych, dopiero informacje związane z wykonywaniem funkcji publicznych przez jeden z tych podmiotów będą stanowiły informację publiczną. Decyzja może być wydana na podstawie przepisów o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy w grę wchodzi zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy, następuje jednak odmowa udzielenia informacji i to z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności.

Na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w formie decyzji. Decyzja jest więc wydana wtedy, gdy istnieje możliwość zastosowania przepisów wyżej wymienionej ustawy. W przeciwnym razie, jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach. W niniejszej sprawie organ I instancji nie powinien wydawać decyzji, lecz udzielić informacji na piśmie. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 kwietnia 2005 r. stała się przedmiotem skargi pana Włodzimierza B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że występował o informację dotyczącą osób publicznych. Podkreślił, że osoby kandydujące na stanowisko publiczne stają się osobami publicznymi w momencie kandydowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Organ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Artykuł 1 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy stanowi, że "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie", a zgodnie z treścią ust. 2 "przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi".

Analizując treść wyżej przytoczonego artykułu 1 ustawy należy uznać, że zasadą powinno być udostępnianie informacji publicznej w trybie i na zasadach przewidzianych w omawianej ustawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Ponieważ sformułowania dotyczące pojęcia informacji publicznej są niejasne, przy ich wykładni należy również kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji.

Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. W tym znaczeniu informacje publiczne mogą się odnosić do osób prywatnych. Oznacza to, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zawsze, gdy w grę wchodzi informacja publiczna, niezależnie od tego, w czym będzie zawarta, każdy ma prawo dostępu do takiego dokumentu, o ile nie zajdą ograniczenia wynikające z obowiązujących przepisów.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie, a więc realizowane jest w postaci:

1. uzyskania informacji publicznej, w tym także przetworzonej,
2. wglądu do dokumentów urzędowych,
3. dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z publicznych wyborów.

Zgodnie z treścią art. 86 ust. 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest powoływany przez starostę spośród co najmniej trzech kandydatów wskazanych przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W ocenie Sądu, art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 86 ust. 1 Prawa budowlanego daje podstawę do przyjęcia, że informacja zawarta w pismach WINB/407/99 z dnia 1 marca 1999 r. i WINB/O/sekr/800/99 z dnia 8 kwietnia 1999 r. stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Nie można również zgodzić się z poglądem wyrażonym przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a dotyczącym interpretacji art. 6 wyżej wymienionej ustawy. Zgodnie z treścią art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych.

W ocenie organu, pisma WINB dotyczą nazwisk osób jedynie kandydujących na stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a więc podmiotów, które nie wykonują funkcji publicznych. Dopiero informacje związane z wykonywaniem funkcji publicznych przez jeden z podmiotów będą stanowiły informację publiczną. Zupełnie odmienny pogląd został wielokrotnie wyrażony w orzecznictwie i doktrynie, w myśl którego, w odniesieniu do osób ubiegających się lub pełniących funkcje publiczne, prawo do ochrony prywatności podlega istotnemu ograniczeniu. Zgodnie z tym poglądem, o ile sfera życia intymnego (w znaczeniu szerszym niż potocznie przyjęte) objęta jest pełną prawną ochroną, o tyle ochrona sfery życia prywatnego podlega pewnym ograniczeniom, uzasadnionym "usprawiedliwionym zainteresowaniem". Jest oczywiste, że osoba kandydująca do pełnienia funkcji publicznej godzić się musi z takim zainteresowaniem opinii publicznej. Podsumowując wyżej przedstawioną argumentację, w ocenie Sądu, żądana przez skarżącego Włodzimierza B. informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 16 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Wobec powyższego, na podstawie wyżej wymienionej ustawy, może być wydana decyzja, bowiem w grę wchodzi zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy, następuje jednak odmowa udzielenia informacji i to tylko z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną, bądź prawo do prywatności albo umorzenie postępowania (por. art. 1, 4, 6, 16, 22 ustawy). W przedmiotowej sprawie ustawa znajduje zastosowane w zakresie przedmiotowym i podmiotowym, a więc organ I instancji - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wbrew stanowisku organu II instancji - Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie wchodząc w merytoryczną analizę zasadności udzielonej odmowy na tym etapie postępowania, na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mógł wydać decyzję. Na skutek błędnego poglądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpatrując odwołanie pana Włodzimierza B. od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji przyjmując, że nie zachodzą przesłanki dla zastosowania art. 16 ustawy, ponieważ organ I instancji nie powinien wydawać decyzji, tylko udzielić informacji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. ”a” powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152.