Pozarządowe Centrum Dostępu do Informacji Publicznej

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym:

Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.)
Sędzia WSA Katarzyna Matczak
Sędzia WSA Tadeusz Lipiński
Protokolant Urszula Wojciechowska

po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez J. K. była bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

Z przekazanych Sądowi administracyjnych akt sprawy wynika, iż pismem datowanym na dzień "[...]" (wniesionym do organu za pomocą telefaksu w dniu "[...]") J. K. zwrócił się do Urzędu Gminy w "[...]" o udzielenie informacji: do jakiej kategorii, w rozumieniu art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, należy droga prowadząca do jego działki (w ewidencji gruntów oznaczona numerem "[...]" w "[...]"), wyżej biegnąca wzdłuż płotu tzw. ""[...]" do transformatora i dalej do gospodarstwa A. G. Jeśli droga ta ma określoną kategorię, to proszę o podanie:

1. daty decyzji Rady Gminy tę kategorię ustanawiającej;

2. dopuszczalnego nacisku na oś pojazdów korzystających z tej drogi;

3. określenie, kto odpowiada za utrzymanie tej drogi w należytym stanie.

Pismem z dnia "[...]", znak "[...]", Wójt Gminy poinformował J. K., że droga prowadząca do działki nr ew. "[...]" obręb "[...]", jest drogą niezaliczoną do żadnej kategorii dróg publicznych i stanowi drogę wewnętrzną.

W dniu "[...]" J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Wójta Gminy w załatwieniu wniosku o dostępie do informacji publicznej i niewłaściwej formie załatwienia. Powołując się na art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 czerwca 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) zarzucił organowi niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 13 ust. 1 i 2 tej ustawy, polegających na nieudzielaniu odpowiedzi na wniosek o informacje dotyczące klasyfikacji drogi położonej w miejscowości "[...]" i miejsca jej połączenia z drogą gminną, a także dopuszczalnego nacisku na oś pojazdów korzystających z tej drogi. Dodał, iż jego wniosek dotyczył informacji nie zawartych w Biuletynie Informacji Publicznej i pomimo upływu 45 dni od jego złożenia organ nie udzielił żądanych informacji. Wskazując, iż takie działanie organu jest naruszeniem praw obywatelskich wniósł o zastosowanie wobec Wójta sankcji określonych w art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również nakazanie organowi bezzwłocznego udzielenia informacji. Uzasadniając skargę podniósł, iż w dniu "[...]" zwrócił się do Urzędu Gminy w "[...]" z pytaniem o klasyfikację drogi w miejscowości "[...]" oraz określenie dopuszczalnego nacisku na oś pojazdów korzystających z tej drogi. Wskazał, iż w ciągu 34 dni nie otrzymał odpowiedzi na zapytanie, dlatego w dniu "[...]" złożył do Wójta Gminy skargę na postępowanie Urzędu. W rezultacie skargi, Wójt w dniu "[...]" udzielił niepełnej odpowiedzi, określając drogę, jako wewnętrzną i pominął pytanie o dopuszczalny nacisk na oś. Wobec powyższego, pismem z dnia "[...]" zwrócił się o uzupełnienie odpowiedzi. Jednakże, wobec braku otrzymania żądanej informacji, pismami z dnia "[...]" ponownie zwrócił się do Wójta o udzielenie pełnej odpowiedzi, a w konsekwencji pismem z dnia "[...]" poinformował Wójta o zamiarze zaskarżenia jego bezczynności. Podniósł nadto, iż udzielenie odpowiedzi na żądane pytanie nie wymagało wszczęcia postępowania wyjaśniającego, które uzasadniałoby zwłokę organu w udzieleniu odpowiedzi. Jednakże nawet gdyby postępowanie wyjaśniające było konieczne, nie zdejmuje to z organu obowiązku poinformowania o przyczynach zwłoki w nieprzekraczalnym terminie 14 dni. Ponadto, jak wskazał, obowiązkiem gminy jest oznakowanie drogi gminnej, a także wątpliwe wydają się transakcje gminy polegające na sprzedaży gruntów będących drogami, co prowadzi do wniosku, że niechęć gminy do uregulowania strony formalno-prawnej dróg wynika z obawy przed koniecznością ich konserwacji.

W odpowiedzi na skargę z dnia "[...]" Wójt Gminy "[...]" wskazał, że pismem z dnia "[...]" J. K. został poinformowany, iż droga prowadząca do wskazanej przez niego miejscowości nie jest zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych i stanowi drogę wewnętrzną. Z kolei udzielenie informacji na zapytanie J. K. nastąpiło w terminie dłuższym niż wskazany w art. 13 § 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z powodu przedłużającej się choroby pracownika merytorycznie odpowiedzialnego za sprawy związane z drogami gminnymi. Natomiast pisma, na które powołuje się J. K. w skardze, tj. pisma z dnia "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" i z dnia "[...]" wpłynęły do Urzędu Gminy dopiero w dniu "[...]", jako załączniki do skargi.

W skierowanym do Sądu piśmie procesowym z dnia "[...]" skarżący podniósł, iż lakoniczna odpowiedź organu na skargę nadal nie udziela odpowiedzi na meritum stawianych pytań. Takie postępowanie organu świadczyć może, jak wskazał, o rozmyślnym nieudzielaniu odpowiedzi. Dodał, iż postępowanie wójta przyznającego się do niedotrzymania ustawowego terminu odpowiedzi, a pomijającego merytoryczne ustosunkowanie się do stawianych pytań prowadzi do wniosku, że organ celowo unika odpowiedzi bowiem jej udzielenie byłoby przyznaniem się kto jest administratorem drogi, a zatem jest zobowiązany do jej utrzymania. Dodał, iż nieprawdziwym jest twierdzenie organu dotyczące nieotrzymania jego pism, bowiem wysłane zostały pocztą elektroniczną na adres urzędu gminy wskazany w biuletynie informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 czerwca 2001r. o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Informacja publiczna udzielana jest w formie czynności materialno-technicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2002r., sygn. II SA/Lu 507/02), co oznacza między innymi, że czynności tej nie musi być nadana szczególna forma. Natomiast odmowa udzielenia informacji następuje w formie decyzji administracyjnej - art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trzeba również zauważyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym.

W ocenie Sądu żądanie skarżącego dotyczące wskazania przez organ kategorii drogi, w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, dotyczyło informacji publicznej. Ponadto żądanie to skierowane zostało do podmiotu zobowiązanego do udzielania takiej informacji.

Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że wójt gminy jako organ gminy (art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, tj. z 2001r., Dz. U. Nr 141, poz. 1591 ze zm.) jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy).

Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy.

Z kolei bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż wnioskiem datowanym na dzień "[...]" (wniesionym do organu najpierw w formie telefaksu, następnie w formie pisemnej) J. K. zwrócił się do Urzędu Gminy w "[...]" o podanie informacji do jakiej kategorii dróg należy droga prowadząca do działki nr "[...]", obręb "[...]", gm. "[...]". W powyższym wniosku zawarł również prośbę, używając zwrotu: "jeśli droga ta ma określoną kategorię" o podanie daty decyzji Rady Gminy ustalającą kategorię dla tej drogi, dopuszczalnego nacisku na oś pojazdów korzystających z tej drogi, a także wskazania, kto jest odpowiedzialny za utrzymanie tej drogi w należytym stanie. Odpowiadając na wniosek Wójt Gminy "[...]" poinformował J. K. pismem z dnia "[...]", że droga prowadząca do działki nr ew. "[...]" obręb "[...]", jest drogą niezaliczoną do żadnej kategorii dróg publicznych i stanowi drogę wewnętrzną.

W niniejszej sprawie najważniejszym było ustalenie istoty treści żądania skarżącego. Zwracał się on o podanie do jakiej kategorii dróg, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, należy droga prowadząca do jego nieruchomości. I taką informację, zawartą w piśmie z dnia "[...]", otrzymał od organu. Wójt poinformował skarżącego, że przedmiotowa droga nie jest zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, lecz stanowi drogę wewnętrzną. Skoro więc wójt poinformował skarżącego, że droga prowadząca do działki nr "[...]" nie jest drogą publiczną, nie można mówić o jego bezczynności. W kolejnej części wniosku skarżący użył sformułowania "jeśli droga ta ma określoną kategorię". Użycie przez skarżącego słowa "jeśli" stanowi swoisty warunek, którego zaistnienie powoduje po stronie organu obowiązek udzielenia odpowiedzi. Jednakże, wobec faktu, iż droga nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych, powyższy warunek nie zaistniał, a na organie nie spoczywał zatem obowiązek odnoszenia się do dalszej części wniosku. Powyżej wskazane okoliczności przesądzają zatem, iż w dniu wniesienia skargi do Sądu, tj. w dniu "[...]", organ nie pozostawał w bezczynności. Skarga nie była uzasadniona, bowiem analiza porównawcza treści żądania zawartego we wniosku z treścią udzielonej odpowiedzi bezsprzecznie wskazuje, że organ udzielił skarżącemu informacji o żądanej treści. W związku z powyższym nie może być uwzględniony zawarty w skardze wniosek dotyczący nakazania organowi bezzwłocznego udzielenia informacji.

Na marginesie niniejszej sprawy wskazać należy skarżącemu, iż definicję drogi wewnętrznej zawiera art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115). Zgodnie z tym przepisem "drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi". Natomiast ust. 2 cytowanego artykułu stanowi, że "budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu".

Niewątpliwą w sprawie pozostaje jednakże okoliczność, iż Wójt Gminy "[...]" przekroczył wskazany w ustawie termin 14 dni do udzielenia informacji publicznej. Jak wyżej wskazano art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nakazuje podmiotowi zobowiązanemu do udzielenia informacji, udostępnienie informacji bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni.

Jak zatem wynika z treści cytowanego artykułu ustawodawca przyjął zasadę bezzwłocznego załatwiania spraw dotyczących udostępniania informacji publicznej.

Jednakże powyższa okoliczność również nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wskazać bowiem należy, iż w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji Sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2000r., sygn. IV SA 105/00). Jeżeli przed dniem orzekania w sprawie ze skargi o bezczynność, organ administracji udzielił informacji publicznej, choćby z przekroczeniem ustawowego terminu, oznacza to, że organ ten nie pozostaje w stanie bezczynności i Sąd nie może uwzględnić skargi. Nie może bowiem zobowiązać organu do podjęcia czynności, która przed dniem orzekania została podjęta.

Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o zastosowanie w stosunku do wójta sankcji określonych w art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to nie może zostać on uwzględniony.

Powyższy przepis stanowi, że: "Kto, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie udostępnia informacji publicznej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku". W niniejszej sprawie nie doszło do sytuacji nie udostępnienia informacji publicznej. Wręcz przeciwnie, najpierw pismem z dnia "[...]" Wójt Gminy "[...]" udzielił skarżącemu żądanej informacji, a następnie w odpowiedzi na skargę z dnia "[...]" ponownie odpowiedział skarżącemu na postawione pytanie, przy czym uszczegółowił odpowiedź. Zaistniały zatem w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie cytowanego artykułu, co powoduje, iż nie ma podstaw do jego zastosowania. Jednocześnie należy wyjaśnić skarżącemu, że sąd administracyjny, nawet w przypadku uwzględnienia skargi, nie jest uprawniony do wymierzenia kary na podstawie przepisu art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten przewiduje możliwość nałożenia sankcji karnych jedynie w trybie procedury karnej.

Ponadto skarżący nie wykazał, i nie wynika to również z administracyjnych akt sprawy, że wniesione przez niego do organu w postaci dokumentu elektronicznego pisma zostały do organu doręczone (organ podnosi, że powyższe pisma otrzymał dopiero jako załączniki do skargi), jak też spełniały one określone prawem wymogi dla tego rodzaju czynności. Zgodnie bowiem z art. 63 § 3a ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) podanie (żądanie, wyjaśnienie, odwołanie, zażalenie) wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, przy zachowaniu zasad przewidzianych w przepisach o podpisie elektronicznym. Dlatego Sąd nie może merytorycznie odnieść się do tego zarzutu, bowiem sąd administracyjny nie może prowadzić postępowania dowodowego, a zatem weryfikacja tego zarzutu może odbyć się tylko w oparciu o posiadany materiał dowodowy z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa.

Reasumując, w niniejszej sprawie Sąd był uprawniony jedynie do zajęcia się przedmiotem skargi, a mianowicie bezczynnością organu, który, jak wyżej wykazano nie pozostawał w bezczynności. Sąd nie był natomiast ani zobowiązany, ani też uprawniony do merytorycznej oceny udzielonej skarżącemu informacji. Skarżący w celu wyjaśnienia wszystkich kwestii związanych z udzieloną mu informacją, a mianowicie: dotyczących oznakowania drogi gminnej w miejscu gdzie styka się ona z drogą wewnętrzną lub ulicą, dotyczących konserwacji dróg, jak też dotyczących sprzedaży gruntów będących drogami, winien zwrócić się do organu informacji udzielającego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.