Pozarządowe Centrum Dostępu do Informacji Publicznej

Dnia 15 maja 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym:

Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.)
Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska
Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka
Protokolant Asystent sędziego Paulina Hućko,

po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2008 roku przy udziale - sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. oddala skargę, 2. przyznaje i nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu J. P. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł., przy ul. [...] kwotę 585,60 (pięćset osiemdziesiąt pięć złotych i sześćdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, zawierającą należny podatek od towarów i usług oraz kwotę 15 (piętnaście) złotych tytułem zwrotu poniesionych wydatków.

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. Z., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] o odmowie udzielenia informacji publicznej.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] roku, działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), odmówił M. Z. udostępnienia informacji publicznej w zakresie:

1) wykazu wspólnot mieszkaniowych komercyjnie administrowanych oraz zarządzanych przez istniejące [...] zakłady budżetowe według stanu faktycznego na dzień udzielenia odpowiedzi, z uwzględnieniem wszystkich zmian w tym zakresie dokonanych od 1999 roku;

2) wysokości dochodów, jakie miesięcznie czerpie każdy z zakładów budżetowych i w jaki sposób księguje wpływy od poszczególnych wspólnot mieszkaniowych w oparciu o kryteria zgodności z ustawą z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych;

3) sposobu, w jaki zakłady budżetowe księgują dochody z najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze dotyczących składników majątkowych jednostek samorządu terytorialnego w oparciu o kryteria zgodności z ustawą o finansach publicznych.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, w dniu 26 czerwca 2006 roku M. Z. wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w określonym zakresie. Na dzień złożenia wniosku organ nie posiadał żądanych przez wnioskodawczynię danych, zatem wniosek dotyczył informacji przetworzonej, której udostępnienie wymagało podjęcia dodatkowych czynności polegających na konieczności sięgnięcia do dokumentacji źródłowej, dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, wytworzeniu nowych zestawień, co wiąże się z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. W tej sytuacji organ zwrócił się do strony o uzupełnienie wniosku zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez wskazanie, w jakim zakresie objęte wnioskiem żądanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W uzupełnieniu wniosku M. Z. nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego. W związku z powyższym, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Prezydent Miasta Ł. odmówił udostępnienia informacji.

M. Z. w odwołaniu wskazała, iż w motywach decyzji nie zostały przytoczone żadne przepisy prawa uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej. Odwołująca stwierdziła, iż nieprawdą jest, że Wydział Budynków i Lokali nie dysponuje danymi o stanie mienia komunalnego, gdyż Urząd Miasta Ł. zobowiązany jest do podawania informacji o stanie mienia na dzień 30 czerwca każdego roku kalendarzowego. Strona wskazała również, iż kwestionowana decyzja została doręczona jedynie pocztową przesyłką rejestrowaną, nie zaś drogą elektroniczną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] roku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W motywach organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej, obejmuje między innymi uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla interesu publicznego. Co prawda, jak wynika z art. 2 ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo do dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Jednakże podmiot prowadzący postępowanie w sprawie o udostępnienie informacji publicznej winien rozważyć, czy udostępnienie informacji w zakresie określonym we wniosku jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego", przy czym pojęcie interesu publicznego należy traktować szeroko jako interes mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego lub - ogólnie - wszystkich mieszkańców kraju. Organ odwoławczy zauważył, że prawo do informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnie obowiązującym i podlega pewnym ograniczeniom, przede wszystkim w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, jednakże i sama ustawa o dostępie do informacji publicznej wyznacza granice prawa dostępu do informacji.

Konkluzja uzasadnienia decyzji organu II instancji sprowadza się do oceny, że organ ten podzielił pogląd, iż w zakresie udostępnienia informacji wiążących się z koniecznością ich przetworzenia, możliwe jest wymaganie od wnioskodawcy sprecyzowania "szczególnie istotnego interesu publicznego". Organ zauważył, iż pogląd taki znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, iż organ I instancji, biorąc pod uwagę przepisy art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informując o tym, iż żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, zwrócił się do wnioskodawcy o wykazanie powodów, dla których udzielenie informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Strona nie wskazała na jakikolwiek powód, który by świadczył, że żądana informacja będzie szczególnie istotna dla interesu publicznego. Organ odwoławczy uznał zatem za uzasadnioną decyzję podjętą przez organ I instancji.

W skardze do sądu administracyjnego M. Z. podniosła, iż zaskarżona decyzja narusza prawo do szeroko rozumianej opinii publicznej, określone w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, konstytucyjne prawo do informacji oraz interes społeczny. Skarżąca zarzuciła również organom, że przerzuciły obowiązek wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego na wnioskodawczynię, podczas gdy obowiązek rozważenia istnienia tej przesłanki spoczywa na organie. Decyzja organu I instancji została jej doręczona po upływie ustawowego terminu, w dodatku jedynie drogą pocztową, nie zaś w drodze elektronicznej, zgodnie z żądaniem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 7 grudnia 2006 roku, ustanowiony z urzędu pełnomocnik M. Z., w osobie radcy prawnego, wskazał, iż zaskarżona decyzja narusza:

1) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 180 i art. 181 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych oraz art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 roku o komercjalizacji i prywatyzacji w zw. z § 2 ust. 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 12 listopada 2003 roku w sprawie zakresu i trybu składania informacji dotyczących przekształceń i prywatyzacji mienia komunalnego, poprzez błędną wykładnię przepisów i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, iż informacja publiczna żądana przez skarżącą miała charakter informacji przetworzonej;

2) art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niezastosowanie przepisu wobec zaistnienia ustawowych przesłanek;

3) art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie i niepowiadomienie o braku możliwości technicznych pozwalających na udostępnienie danej informacji;

4) art. 19 ustawy z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych, art. 24i w zw. z art. 24h ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że żądane przez skarżącą informacje w zakresie oświadczeń majątkowych dyrektora Wydziału Budynków i Lokali Urzędu Miasta Ł. nie podlegają ustawie;

5) art. 10 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów i zaniechanie udzielenia żądanej informacji publicznej.

Pełnomocnik skarżącej wskazał ponadto, iż w sprawie zachodzi także bezczynność organu - Prezydenta Miasta Ł. Zaskarżona decyzja nie rozstrzyga bowiem o żądaniu strony zawartym w pkt 4 wniosku, dotyczącym udostępnienia oświadczenia majątkowego. Pismem z dnia 4 lipca 2006 roku organ I instancji wyjaśnił skarżącej, iż informacja, której żąda nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia i wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez powołanie konkretnych przepisów ustawy i ponownie wezwała do rozpatrzenia wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Na wstępie wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznawał już sprawę ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej.

Wówczas Sąd, wyrokiem z dnia 16 stycznia 2007 roku, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku.

Konstatacja uzasadnienia tego wyroku sprowadzała się do uznania, iż organy administracji obu instancji nie przeprowadziły koniecznych rozważań w zakresie oceny czy informacja, której żądała strona miała charakter informacji przetworzonej. Organy nie wskazały na żadne konkretne okoliczności, które przemawiałyby za przyjętą tezą.

Organy nie zbadały, czy sprawozdania sporządzane w trybie art. 180 ustawy o finansach publicznych bądź też inne zestawienia, raporty czy analizy dotyczące stanu mienia komunalnego, istniejące na dzień złożenia wniosku o udzielenie informacji i znajdujące się w posiadaniu organu odpowiadać mogły treści i zakresowi żądania bez potrzeby przetworzenia, czy też jedynie po dokonanym przekształceniu, czyli zmiany postaci informacji, nośnika informacji czy usunięciu danych, które nie mogą być ujawnione z uwagi na ich objęcie tajemnicą. Skoro zatem organy nie wywiodły, iż żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, oczywistym był dla ówczesnego składu orzekającego wniosek, iż organy administracji nie miały podstaw do żądania od skarżącej wykazywania, że udzielenie danych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., wyrokiem z dnia 23 stycznia 2008 roku, uchylił powyższy wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ponownie rozpoznając sprawę, związany jest wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, co wprost wynika z treści art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W takiej sytuacji, Sąd ponownie rozpoznając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika bowiem, że sąd w składzie pierwotnie rozpoznającym skargę dokonał błędnej oceny prawnej ustaleń faktycznych, zarzucając organowi administracji publicznej nieprawidłowości w postaci niewyjaśnienia zakresu informacji żądanych przez stronę pod kątem posiadanych przez organ informacji i konieczności ich przetworzenia. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Żądanie strony skierowane do organu I instancji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, miało charakter informacji przetworzonej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sporządzenie wykazów oraz udzielenie informacji żądanych we wniosku z uwagi na ich zakres oraz czasokres, którego miały dotyczyć wymagały od organu zaangażowania środków zmierzających do zestawienia konkretnych danych z określonego czasu, poczynienia wyliczeń oraz różnego rodzaju porównań.

W tej sytuacji nie można było zarzucić organom, że nie wykazały, iż żądana przez stronę informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej skoro z treści samego wniosku wynika jej złożoność uzasadniająca podjęcie przez organ dodatkowych czynności polegających m.in. na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej. W rozpoznawanej sprawie organy zatem miały do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, co usprawiedliwiało żądanie, od strony skarżącej, wykazania interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie żądanych informacji. Interesu tego wnioskodawczyni nie wykazała, co słusznie skutkowało odmową udostępnienia informacji. Zdaniem Sądu II instancji, wbrew wątpliwościom Sądu I instancji sprawozdania sporządzane na podstawie art. 180 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych, nie zawierają większości danych żądanych przez stronę skarżącą, na co jednoznacznie wskazywało porównanie treści tego przepisu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Także twierdzenie Sądu I instancji, jakoby nie wyjaśniono w sprawie, czy organ był w posiadaniu żądanej informacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego było nieuzasadnione w świetle dokumentacji sprawy.

Konkludując, Sąd związany wykładnią zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec tego, na podstawie art. 151 przy zastosowaniu art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, Sąd orzekł jak w punkcie drugim wyroku na mocy przepisu § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" w zw. z treścią przepisu § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) w zw. z art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.