Pozarządowe Centrum Dostępu do Informacji Publicznej

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym:

Przewodniczący NSA Ryszard Bryk /spr./

Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk

WSA Joanna Zdrzałka

Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc

po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 12 września 2007 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy Cz. z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia statutu gminy I. stwierdza nieważność § 79 ust 1 Statutu Gminy Cz., stanowiącego załącznik uchwały Rady Gminy Cz. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. w sprawie uchwalenia statutu; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. stwierdza, że powołany w pkt I wyroku przepis statutu nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w S. jest uchwała Nr [...] Rady Gminy Cz. z dnia [...].08.2001r. w sprawie uchwalenia statutu Gminy Cz.

Wskazana uchwała została powzięta na podstawie art.3 ust.1, art.18 ust.2 pkt 1, art. 22 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art 42 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 1996r., Nr 13, poz.74 ze zm.) i zawiesza następujące postanowienia:

- §1 Uchwala Statut Gminy Cz. stanowiący załącznik do tejże uchwały.

- §2 Traci moc uchwała Nr [...] Rady Gminy Cz. z dnia [...].11.1996r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Gminy Cz. z dnia [...].02.1996r. w sprawie przyjęcia Statutu Gminy z wyjątkiem §46, który traci moc z upływem kadencji Rady Gminy.

- §3 Przepis §49 ust.2 statutu ma zastosowanie do przyszłej kadencji Rady Gminy.

- §4 wykonanie uchwały zleca się Zarządowi Gminy

- §5 Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa P..

W skardze Prokurator Rejonowy w S. zarzucił, iż przedmiotowy statut Gminy Cz. w części regulującej jawność działania organów gminy jest sprzeczny z art. 2 ust.1 ustawy z dnia 6.09.2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) w zakresie jakim ogranicza prawo dostępu do informacji publicznej jedynie dla obywateli oraz z art.10 ust.2 powołanej ustawy w zakresie w jakim gwarantuje prawo dostępu do dokumentów jedynie na pisemny wniosek i w związku z tym wniósł wniosek o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały w części regulującej jawność działania organów gminy.

W uzasadnieniu skargi przytoczył, że kwestia jawności działania organów Gminy Cz. została unormowana w Rozdziale 4 statutu. Paragraf 79 ust. 1 stanowi, iż: Każdy obywatel ma prawo dostępu do dokumentów i uzyskiwania informacji dotyczących wykonywania zadań publicznych przez organ gminy. Takie uregulowanie pozostaje w sprzeczności z art.2 ust.1 ustawy z dnia 6.09.2001r. o dostępie do informacji publicznej. Przytoczony przepis stanowi, iż: Każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Zwrot "każdy" ma szersze znaczenie od zwrotu "obywatel". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11.02.2004r., II SAB 391/03, LEX nr 169533 przyjął, że zwrot "każdy" oznacza zarówno osoby prawne jaki i jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej np. organizacje społeczne.

Przewodniczący Rady Gminy w Cz. w piśmie z dnia 20.03.2007 r. stwierdził, iż art.61 ust.1 Konstytucji RP takie prawo przyznaje tylko obywatelom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku wyjaśnił, iż uregulowanie art.2 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przyznaje prawo do informacji każdemu oznacza poszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych w stosunku do art.61 Konstytucji RP.

Na takim samym stanowisku stoi także doktryna (K. Tarnacka - Prawo do informacji w Polsce, Państwo i Prawo 2003/5/69).

Z kolei §79 ust.4 statutu stanowi: "Celem dostępu do dokumentów, obywatel zwraca się z pisemnym wnioskiem, zawierającym oznaczenie dokumentu żądanego do wglądu". Przepis ten zdaniem skarżącego jest sprzeczny z art.10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i stanowi, iż informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku.

Uregulowanie zawarte w statucie nadmiernie formalizuje i utrudnia uprawnionym dostęp do informacji publicznej.

Zgodnie z poglądami doktryny: Czynności podejmowane na podstawie art. 10 ust. 2 mają charakter czynności materialno - technicznych (A. Knopkiewicz - Tryby udostępniania informacji publicznej, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 2004/4/97).

W doktrynie również dokonywano interpretacji zwrotu "która może być udostępniona niezwłocznie". Przyjęto, że rzeczone określenie związane jest nie z jawnością lub poufnością określonych informacji, lecz ewentualną koniecznością ich przetwarzania. To względy techniczne maja wpływ na niezwłoczne udostępnianie informacji (J. Piechocki, B. Sadowski - Rzeczpospolita 2004/8/24). Autorzy artykułu stoją na stanowisku, iż dokumenty w formie pisemnej są gotowe do udostępnienia, co oznacza, że ich kopie udostępniane powinny być niezwłocznie, a więc bez pisemnego wniosku.

Przewodniczący Rady Gminy w Cz. stwierdził, że statut reguluje jedynie kwestie związane z dostępem do dokumentacji, a pisemny wniosek pozwala na dokładne sprecyzowanie o jakie dokumenty chodzi i w jakim zakresie mają być udostępniane.

Zgodnie z art. 3 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji obejmuje również wgląd do dokumentów urzędowych.

Stwierdzić zatem należy, iż zawężenie dostępu do dokumentów jedynie na pisemny wniosek stanowi ograniczenie dostępu do informacji publicznej.

Skarżący zaakcentował też, iż Rada Gminy w Cz. nie dokonała stosownych zmian w uchwale mimo wystąpienia ze stosownym wnioskiem przez Prokuraturę Rejonową w S.

Odpowiadając na skargę Rada Gminy w Cz. wniosła o jej oddalenie i wyjaśniła, iż stanowisko Prokuratora przedstawione w skardze pomija unormowania zawarte w Konstytucji oraz w ustawie o samorządzie gminnym. Otóż art.61 ust.1 Konstytucji stanowi: "Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Na tle tego przepisu prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, które realizowane jest na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz ustawie samorządowej. Nowela ustawy o samorządzie gminnym z dnia 11.04.2001 r. zmieniająca ustawę samorządową z dniem 30.05.2001 r. dodała art. 11b w brzmieniu:

"1. Działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw.

2. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy.

3. Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy."

Art.15 ust.5 powołanej noweli nałożył na rady gminy obowiązek dostosowania ich statutów do wymogów określonych w art. 11b ustawy o samorządzie gminnym.

Zarówno w tym przepisie jak i w art. 61 Konstytucji jest mowa o prawie obywateli do informacji, a Statut Gminy, jako akt wykonawczy powierza rozwiązanie prawne zawarte w przepisach wyższych rangą.

Stosownie do art. 7 Konstytucji organ władzy publicznej działa na podstawie i w granicach prawa. Wykonywanie przez gminy zadań publicznych o jakich mowa w art.163 i ar.166 Konstytucji RP sprecyzowanych w ustawie o samorządzie gminnym, powinno być realizowane w granicach prawa.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ugruntowany został pogląd, iż akt wykonawczy do ustawy może być wydany tylko na podstawie wyraźnego, precyzyjnego upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, a przepis ustawy ustanawiającej takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej. Materie regulowane w akcie wykonawczym muszą być jednorodne z materiami uregulowanymi w ustawie (wyrok TK z 27.04.1999 r. P 7/98 - OTK ZU Nr 4/1999 poz. 72 str. 346 oraz orzeczenie z 15.11.1998 r., K 7/ 98, OTK ZU 1998r., Nr 6, poz. 96 str. 504)

Wprowadzenie w statucie zapisu, iż "każdemu przysługuje prawo do informacji publicznej" zamiast zapisu "każdy obywatel ma prawo..." powodowałoby, że przepisy statutowe zostały wydane z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 11b ustawy w samorządzie gminnym.

Nieprawdziwe są zatem twierdzenia Prokuratora, iż Statut ogranicza krąg podmiotów, którym przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej. Regulacje zawarte w statucie dotyczą tylko "zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich", a nie całości zagadnień związanych z dostępem do informacji publicznej.

Inne podmioty niż obywatele będą miały zagwarantowany dostęp do informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16.09.2002 r., sygn. K 38/01 zdefiniował zakres upoważnienia rady gminy określony w art.11b ust.3 ustawy o samorządzie gminnym i wyjaśnił, iż upoważnienie dotyczy wyłącznie dyrektyw proceduralnych, mających charakter techniczno - organizacyjny spraw dotyczących do treści dokumentów, a więc upoważnienie zawarte w art.11b ust. 3 nie może dotyczyć materialnej treści prawa do informacji jego zakresu i granic wyznaczonych Konstytucją i ustawą.

Statut Gminy Cz. zawiera jedynie dyrektywy o ściśle techniczno - porządkowym charakterze, które w żaden sposób nie wpływają na realizację obywatelskiego prawa do informacji. Nie ograniczają takiego prawa zapisy statutu gwarantujące prawo do odstępu do informacji na pisemny wniosek.

Art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej obejmuje każdą informację publiczną, natomiast w statucie uregulowane zostały jedynie kwestie związane z dostępem do dokumentów.

W takim przypadku pisemny wniosek pozwala na dokładne sprecyzowanie o jakie dokumenty chodzi i w jakim zakresie mają być udostępnione.

W żadnym przypadku nie stanowi to ograniczenia prawa obywateli do informacji. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze konieczność składania pisemnego wniosku nie oznacza, że dokument nie będzie udostępniony niezwłocznie. W §79 ust. 2 statutu określono dni i godziny udostępniania dokumentów, natomiast w ust. 3 wprowadzono zasadę, że można wyznaczyć obywatelowi inny termin dostępu do dokumentów jedynie w przypadku konieczności przygotowania tego dokumentu do wglądu. Ma to swoje uzasadnienie, gdyż wiele dokumentów jest archiwizowanych i ich odnalezienie bądź zidentyfikowanie jest czasochłonne. W takim przypadku pisemny wniosek wręcz pomaga, a nie utrudnia obywatelowi, w dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Wychodząc poza granicę skargi, sąd skargę częściowo uwzględnił.

Na wstępie należy nawiązać do art.1 §2 ustawy z dnia 25.07.2002r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Z powołanej zasady ustrojowej wynika konkluzja, iż z reguły orzecznictwo sądów administracyjnych ma charakter kasacyjny i tym samym przy tej kontroli Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania aktu administracyjnego. Odnosi się to również do aktów prawa miejscowego w rozumieniu art.3 §2 pkt 5 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn zm.), zwanej dalej skrótem p.p.s.a. Statuty gminy są aktami prawa miejscowego, które są uchwalane przez organy stanowiące gmin w granicach upoważnień zawartych w ustawach (por. art. 169 ust.4 Konstytucji RP z dnia 2.04.1997r. - Dz. U. Nr 78, poz. 483).

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w S. jest uchwała Rady Gminy Cz. Nr [...] z dnia [...].08.2001r. w sprawie uchwalenia statutu Gminy Cz. W skardze w/w Prokurator zarzucił, że §79 ust.1 i 4 statutu Gminy Cz. będący załącznikiem powołanej uchwały Rady Gminy Cz. jest sprzeczny z art. 2 ust.1i art.10 ust.2 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej( Dz. U. Nr.112,poz.1198 z późn. zm.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej weszła w życie z dniem 1.01.2002r. (art. 26 tejże ustawy), zatem nie istniała w dacie powzięcia zaskarżonej uchwały. Zmiana stanu przepisów powszechnie obowiązujących po dniu podjęcia uchwały lub zarządzenia nie może stanowić podstawy do przypisywania uchwale sprzeczności z ustawą, która weszła w życie po podjęciu uchwały. W takim stanie rzeczy argumentacja prawna zawarta w uzasadnieniu skargi jest nieadekwatna do stanu prawnego obowiązującego w dniu 24.08.2001r.

Stosownie do art.134 §1 p.p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawę w jej granicach, ale nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli w granicach sprawy sprawuje kontrolę kompleksową i uwzględnia sprzeczność z prawem o jakiej nie wspomniano w skardze.

W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, sprawę prawa obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne regulował art.61 Konstytucji RP oraz art. 11b ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym, wprowadzony do tej ustawy nowelą z dnia 11.04.2001 r. (Dz. U. Nr 45, poz. 497), która weszła w życie z dniem 30.05.2001r.

Art. 11b ust.3 ustawy o samorządzie gminnym (jednolity tekst Dz. U. z 1996, Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) cytowanej dalej w formie skrótu u.s.g. stanowił, iż "Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy".

Pojęcie "zasad..." o jakich mowa w powołanym przepisie wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16.09.2002 r., sygn. K38/2001 (OTK ZU 2002/5A, poz. 59), gdzie na tle art. 61 Konstytucji RP stwierdził: "W świetle art. 61 Konstytucji RP zagadnienia zakresu materialnego i granic prawa do informacji z jednej strony, zaś tryb udzielania informacji z drugiej, nie są tożsame. Prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają bowiem bezpośrednio przepisy art.61 ust.1 i ust.2 Konstytucji oraz ustawy zwykłe doprecyzowujące te treści, a także ustawy, o których mowa jest w art.61 ust.3 Konstytucji, a które wprowadzić mogą ograniczenia prawa do informacji w zakresie tam określonym. Czym innym jest przy tym samo prawo do informacji publicznej oraz kwestia jego zakresu, czym innym zaś zagadnienie dostępu do dokumentów i korzystania z nich oraz wyznaczenie odpowiednich zasad regulujących te kwestie. Zakres prawa do informacji wyznaczony jest, jak już była mowa, bezpośrednio przez art.61 ust.1 i ust.2 Konstytucji oraz ustawy zwykłe. Natomiast "tryb udzielania informacji", o którym jest mowa w art.61 ust.4 Konstytucji to dyrektywy proceduralne wskazujące urzeczywistnienie materialnej treści tego prawa.

Przykładowo Trybunał Konstytucyjny wskazał, że owe dyrektywy proceduralne dotyczyć mogą kwestii o stricte techniczno-porządkowym charakterze jak i określenie czasu urzędowania, w którym dany dokument będzie udostępniony, wskazanie jednostki organizacyjnej odpowiedzialnej za udostępnienie określonych dokumentów, sprecyzowanie zasad, w oparciu o które odbywać się będzie ich kopiowanie.

Dalej Trybunał Konstytucyjny expressis verbis stwierdził, że art.11b ust.3 u.s.g. nie dotyczy w ogóle materialnych treści prawa do informacji, jego zakresu i granic, wyznaczonych przez Konstytucję i ustawy, lecz odnosi się tylko do dyrektyw proceduralnych, czyli chodzi w tym przepisie o reguły określające miejsca i czas udostępnienia dokumentów, technicznych warunków zapoznawania się z ich treścią, kopiowania, powielania, dokonywania wypisów.

Oznacza to, że art.11b ust.3 u.s.g. upoważnił rady gminy do określania w statutach jedynie kwestii proceduralnych związanych z uzyskaniem dostępu do dokumentów i do korzystania z nich.

Natomiast przepisy art.11b ust.1 i ust.2 u.s.g. dotyczą materialnej sfery prawa do informacji publicznej oraz dostępu do dokumentów.

Kwestionowany w skardze §79 ust.1 statutu Gminy Cz. brzmi następująco:

"Każdy obywatel ma prawo dostępu do dokumentów i uzyskiwania informacji dotyczących wykonywania zadań publicznych przez organ gminy"

Przytoczony przepis mutatis mutandis powtarza treść art. 11b ust.2 w.s.g., czyli reguluje sferę materialną dostępu do dokumentów. Oznacza to jednocześnie, iż wprowadzenie tego przepisu do rzeczonego statutu przekracza zakres upoważnienia zawartego w art.11b ust.3 u.s.g.

Przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego jest istotnym naruszeniem prawa, przeto Sąd na podstawie art.147 §1 p.p.s.a. i art.94 ust.1 u.s.g. stwierdził nieważność §79 ust.1 statutu Gminy Cz. uchwalonego w dniu 24.08.2007r.

W skardze zamieszczono wniosek o stwierdzenie niezgodności z prawem kwestionowanych przepisów statutu, co nie odpowiada treści art.94 ust.1 u.s.g. Otóż po nowelizacji tego przepisu (art.4 ustawy z dnia 12.05.2000r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy Kodeksu postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 48, poz. 552), art.94 ust.1 u.s.g. ma następującą treść: "Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art.90 ust.1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego".

We wspomnianej noweli z dnia 12.05.2000r. do powołanego przepisu dodano wyrażenie "albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego".

Jak to już wyjaśniono wcześniej, statut gminy jest aktem prawa miejscowego, zatem upływ jednego roku od dnia podjęcia takiego aktu nie powoduje przedawnienia stwierdzenia nieważności.

Warto też zasygnalizować, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwaliło się zapatrywanie, że powtarzanie w jakimkolwiek akcie wydanym przez organy samorządowe regulacji ustawowych jest nie dopuszczalne, bowiem takie powtarzanie powoduje ponowne nadanie ustawie klauzuli obowiązywania, gdyż ustawa już obowiązuje na innej podstawie prawnej (por. dla przykładu wyrok NSA z dnia 16.06.1992r. II SA 99/92 - ONSA Nr 2/1993, poz. 44, z dnia 14.11.2003r., II SA/Wr 1389/03, OwSS Nr 1/2004r.,poz. 14).

W skardze podważa się również §79 ust.4 statutu Rady Gminy Cz., który stanowi:

"Celem dostępu do dokumentów, obywatel zwraca się z pisemnym wnioskiem zawierającym oznaczenie dokumentu żądanego do wglądu".

Zdaniem skarżącego Prokuratora w/w przepis jest sprzeczny z art.10 ust.2 ustawy z dnia 6.09.2001r. o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku.

Rzeczywiście przepisy proceduralne zawarte w §79 ust.2-7 nie określają trybu udzielenia informacji w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, bowiem jak to już objaśniono w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały wymieniona ustawa nie obowiązywała.

Art.61 ust.4 Konstytucji RP stanowił, iż tryb udzielania informacji, o których mowa w ust.1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. W dacie podjęcia uchwały ustawy zwykłe, w tym u.s.g., nie wspominały wyraźnie o informacji niezwłocznej, zatem organ stanowiący Gminy Cz. nie miał możliwości ustalenia procedury określającej sposób uzyskania takiej informacji. Kwestia ta, po wejściu w życie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie miała również zasadniczego wpływu na prawo podmiotowe do uzyskania tego rodzaju informacji, gdyż organy obowiązane do udzielenia informacji maja obowiązek bezpośrednio stosować przepisy obowiązujących ustaw.

Z poruszonych względów Sąd in merito nie dopatrzył się sprzeczności §79 ust.4 statutu z przepisami Konstytucji RP i ustaw obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały.

Z tego względu i na podstawie art. 151 p.p.s.a. w tym zakresie skargę oddalił (punkt II wyroku).

Na podstawie art.152 p.p.s.a. stwierdził, że §79 ust.1 statutu nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.