Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym:

Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.)

Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska

Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków

Protokolant Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi "[...]" sp. z o.o. w K.W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania i doręczenia kopii upoważnienia do nakładania mandatu

I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą,

II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz ,,[...]" sp. z o.o. w K.W. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania,

III. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. (PPIS), decyzją z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), (ustawa) w zw. art. 104 kpa, umorzył postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej Sp. z o.o. "[...]" w K. W. (Spółka).

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż:

Wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2009 r. (dor. dnia 19 sierpnia 2009 r.) Spółka reprezentowana przez prokurenta Ł. K. zwróciła się o wydanie i doręczenie kopii upoważnienia do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego udzielonego Pani H. W. - [...], w związku z nałożeniem mandatu karnego w dniu 23 lipca 2008 r. Pismem z dnia 2 września 2009 r. PPIS we W. powiadomił, że z treścią upoważnienia do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego można zapoznać się codziennie w godzinach od 7:30 do godziny 15:00 w siedzibie Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej we W., w Oddziale Higieny Żywności, Żywienia i Przedmiotów Użytku przy ul. [...]. Powyższy sposób udostępnienia żądanej informacji wynikał z indywidualnego charakteru dokumentu, służącego do prowadzenia różnych postępowań mandatowych, oraz ze względu na prywatność Pani H. W., w związku z figurującym na dokumencie wizerunkiem - zdjęciem posiadacza przedmiotowego upoważnienia.

Spółka nie złożyła wniosku o udostępnienie informacji w sposób wskazany w piśmie z dnia 2 września 2009 r., zatem na podstawie art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy postępowanie o udostępnienie informacji publicznej należało umorzyć.

W odwołaniu od tej decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie i zobowiązanie organu I instancji do "wydania i doręczenia kopii upoważnienia do nakładania grzywien nr [...]". Spółka podniosła, iż zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy udostępnianie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonej we wniosku. Mając powyższe na uwadze organ powinien wydać stronie kopię upoważnienia nr [...]. Odmowa udostępnienia kopii mogła być uzasadniona wyłącznie brakiem odpowiednich środków technicznych.

Organ w piśmie z dnia 2 września 2009r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w formie wskazanej we wniosku z dnia 14 sierpnia 2009r., z uwagi na "indywidualny charakter" upoważnienia nr [...]. Tym samym organ działał niezgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy.

W związku z powyższym, wskazanie przez organ w piśmie z dnia 2 września 2009r. sposobu udostępnienia informacji publicznej - poprzez wgląd do przedmiotowego dokumentu - było bezprawne, a zatem strona nie była związana terminem określonym w art. 14 ust. 2 (...) decyzja o umorzeniu postępowania jest więc nieprawidłowa.

Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. (PWIS) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, iż art. 1 ust. 1 ustawy definiuje pojęcie informacji publicznej ustalając, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie przewidzianym w tej ustawie. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 lutego 2002 r. w sprawie nakładania grzywien w drodze mandatu karnego (Dz. U. nr 20, poz. 201 ze zm.), wydanym w oparciu o delegację ustawową z art. 96 § 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2008r. nr 133, poz. 848 ze zm.) funkcjonariusz nakładający grzywnę na żądanie sprawcy wykroczenia obowiązany jest okazać dokument uprawniający go do nałożenia grzywny w drodze mandatu karnego.

Zatem przedmiotowy dokument (upoważnienie do nakładania mandatów) wydany imiennie na wskazaną w tym dokumencie osobę ani nie korzysta z przymiotu informacji publicznej jak również nie mają w tej sprawie zastosowania przepisy ustawy także odnoszące się do trybu udostępnienia. Wydanie decyzji w sprawie z powołaniem się na przepisy ustawy przez organ I instancji było więc niezasadne, a wobec tego, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa, należało postanowić jak w osnowie decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy poprzez błędne przyjęcie, iż upoważnienie do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego przez inspektora PIS nie stanowi informacji publicznej, a w związku z tym nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy, a także art. 11 kpa oraz art. 107 kpa poprzez nieprzywołanie argumentacji prawnej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na rzecz tezy, iż żądany dokument we wniosku strony skarżącej z dnia 14 sierpnia 2009r. nie stanowi informacji publicznej.

Spółka wniosła o uchylenie obu omówionych decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucając tak i wnosząc Spółka podniosła, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Wskazany przepis, w ocenie strony, w sposób bardzo szeroki kreuje pojęcie informacji publicznej, mający w założeniu umożliwić obywatelom maksymalnie szeroki dostęp do informacji o sprawach publicznych. Należy podkreślić, iż w katalogu informacji o sprawach publicznych mieszczą się również informacje o osobach pełniących funkcje publiczne w ramach administracji publicznej.

Powyższą tezę potwierdza treść art. 6 ust. 2 pkt d ustawy, który jednoznacznie stanowi, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna o organach władzy publicznej oraz o osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Z pewnością Pani H. W., zatrudniona na stanowisku asystenta w Powiatowej Stacji Sanitarno Epidemiologicznej we W., i jednocześnie upoważniona do prowadzenia kontroli urzędowych oraz nakładania grzywien w drodze mandatu karnego, jest osobą, o której mowa w przytoczonym przepisie. W ocenie strony Pani H. W. jest osobą pełniącą funkcję w Powiatowej Stacji Sanitarno Epidemiologicznej we W.

Podobnie przepis art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego przyznaje status funkcjonariusza publicznego inspektorom PIS uprawnionym do przeprowadzania kontroli urzędowych oraz nakładania grzywien w drodze mandatu karnego co pośrednio wskazuje, iż inspektorzy PIS pełnią funkcje w organach władzy publicznej, a nie wyłącznie czynności usługowe. Należy podkreślić, iż przepis ten nie ogranicza statusu funkcjonariusza publicznego wyłącznie do osób uprawnionych do wydawania decyzji administracyjnych.

W związku z powyższym skarżąca miała prawo uzyskania w żądanej formie informacji publicznej o kompetencjach osoby pełniącej funkcję w Powiatowej Stacji Sanitarno Epidemiologicznej we W. - inspektora PIS w zakresie możności nakładania grzywien na obywateli w drodze mandatów karnych (...).

W odpowiedzi na skargę PWIS wniósł o jej oddalenie z powodów przedstawionych w uzasadnieniu decyzji ostatecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W podstawie prawnej organu I instancji, został powołany przepis art. 16 ustawy, w którego ust. 1 dla umorzenia postępowania o udostępnienie informacji ustawodawca przewidział formę decyzji. Przepis ten jednakże odsyła do art. 14 ust. 2 ustawy, stanowiącego: Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

Istotne znaczenie ma tu więc zasada wyrażona w ust. 1 art. 14 ustawy, w którym ustawodawca wskazał, iż udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku.

Zasada ta odnosi się zatem nie tyle do merytorycznej treści wniosku ile do formy jego realizacji. Wymogi, co do sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej, powinny być określone we wniosku i stanowią one jego fakultatywne elementy. Przykładowo: osoba zainteresowana może prosić m.in.: o skserowanie dokumentów, ich skanowanie, wgranie na dyskietkę, przesłanie pocztą elektroniczną. Może ona także określić, jakie wymogi techniczne powinny być spełnione przy przegraniu dokumentów na wskazany we wniosku nośnik.

Od zasady, iż udzielenie informacji publicznej musi nastąpić w sposób i w formie określonej we wniosku istnieje wyjątek: gdy jest to niemożliwe ze względów technicznych. Wówczas to uruchamia się tryb postępowania, określony w art. 14 ust. 2 – postępowania kończonego umorzeniem.

Pismem z dnia 14 sierpnia 2009r. Spółka wniosła, na podstawie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy, o wydanie i doręczenie kopii "upoważnienia do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego z dnia 23 lipca 2008r., udzielonego Pani H. W. – nr [...]" (wniosek ten dotyczył jeszcze dwóch innych dokumentów, ale przedmiotem postępowania jest tylko żądanie doręczenia kopii wymienionego upoważnienia; z tego także względu można pominąć bliższe odnoszenie się do kwestii omyłkowego oznaczania decyzji przez organ).

W odpowiedzi na to pismo PPIS poinformował Spółkę pismem z dnia 2 września 2009r., że "z treścią upoważnienia do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego można zapoznać się codziennie w godzinach od 7:30 do 15:00 w siedzibie Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we W.(...) po uprzednim zawiadomieniu Pani H. W. (...) ze względu na to, że jest to dokument służący do prowadzenia różnych postępowań mandatowych w postępowaniach administracyjnych, przez PPIS. Dokument, którym jest przedmiotowe upoważnienie, nie podlega kopiowaniu ze względu na jego indywidualny charakter".

Organ I instancji, w motywach swej decyzji powołał się jedynie na treść wniosku Spółki oraz pouczenie zawarte w piśmie z dnia 2 września 2009r. i konkludował, że Spółka nie złożyła wniosku o udostępnienie informacji w sposób wskazany w tym pouczeniu toteż na podstawie art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy postępowanie należało umorzyć.

Nie ulega więc wątpliwości, że utożsamianie opisanej sytuacji z kwestiami technicznymi, o jakich mowa w art. 14 ust. 1 ustawy, nie jest zasadne. Wytknęła to zresztą bardzo trafnie Spółka w odwołaniu i chociaż kwestionuje "odmowę" udostępnienia kopii wspomnianego upoważnienia to w istocie chodzi tu o zakończenie postępowania z jej wniosku decyzją o umorzeniu.

Organ odwoławczy natomiast "uchyla zaskarżoną decyzję PPIS we W. z dnia [...]r, w całości i umarza postępowanie pierwszej instancji".

Analiza motywów decyzji ostatecznej prowadzi do następujących uwag: w szczególności uzasadnienie nie wyjaśnia powodu uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, a przyjmując za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 kpa każe się jedynie domyślać, że nie chodzi w nim o uchylenie decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy ale uchylenie decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę osnowę decyzji można przyjąć, iż skoro organ odwoławczy załatwia tę sprawę tak samo jak czynił to organ I instancji to rozstrzygnięcie decyzji odpowiada raczej formule wyrażonej w art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Inaczej mówiąc: organ odwoławczy powinien był raczej stwierdzić, że postępowanie istotnie należało umorzyć, ale opierając się na innej podstawie prawnej. Nasuwa się jednocześnie, w tym miejscu, następująca kwestia: PWIS powołuje się na definicję informacji publicznej, w świetle której upoważnieniu do nakładania mandatów odmawia przymiotu takiej informacji i reasumuje, iż "w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej także odnoszące się do trybu udostępnienia". Czy zatem, skoro podmiotem zobowiązanym, w rozumieniu ustawy, jest PPIS, organ odwoławczy może rozstrzygać, czy to, co znajduje się w dyspozycji PPIS (por. pismo PPIS z dnia 2 września 2009r.) stanowi informację publiczną, czy taką informacją nie jest. Przepisy ustawy wskazują swoistą relację między podmiotem uprawnionym (wnioskodawcą) a podmiotem zobowiązanym, w gestii którego znajduje się dana informacja. To podmiot zobowiązany (w tym przypadku PPIS) powinien albo informacji udzielić (czynność materialno-techniczna), albo jej udzielenia odmówić, względnie umorzyć postępowanie (decyzją administracyjną), o czym mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, ale z powodów określonych w ustawie.

Do tego w praktyce dodano jeszcze pismo zawiadamiające uprawnionego, że podmiot, do którego skierowano wniosek, nie dysponuje daną informacją. W kwestii, czy dana informacja ma walor informacji publicznej, powinien wypowiedzieć się ten, kto jest dysponentem informacji. Z tego względu należy zakwestionować możliwość umorzenia przez organ odwoławczy postępowania w przedmiocie żądania udostępnienia informacji na takiej podstawie jak to uczynił PWIS. Nie można bowiem przyjąć, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe skoro żądanie Spółki jest przez nią podtrzymywane.

Do tego należy dodać, że w uzasadnieniu decyzji ostatecznej, prócz wymienionego już braku, zauważa się też brak szczegółowego wywodu kwestionującego publiczny charakter informacji żądanej przez Spółkę.

To pozwoliło Sądowi uznać, że naruszenie przepisów art. 107 § 3 kpa i art. 138 § 1 pkt 2 kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i orzec na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) ppsa w zw. z art. 135 ppsa jak w sentencji wyroku.

Sąd jednocześnie nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji (art. 152 ppsa) gdyż jako umarzająca postępowanie nie wpływa ona na sferę praw i obowiązków skarżącej Spółki.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa.

Jednocześnie na podstawie art. 141 § 4 ppsa Sąd wskazuje, iż w dalszym postępowaniu organ zobowiązany powinien ocenić, czy informacja wnioskowana przez Spółkę jest informacją publiczną, udzielić jej lub udzielenia jej odmówić, albo umorzyć postępowanie z powodów wymienionych przez ustawę.

Należy bowiem dodać, że Spółka swego wniosku nie cofnęła wobec czego powinien on zostać załatwiony w sposób określony w ustawie.