Prawo do informacji – jawność zasadą – ograniczenie wyjątkiem

Prawo do informacji stanowi we współczesnych demokracjach podstawę funkcjonowania państw, a także instytucji międzynarodowych. W wielu krajach realizacja tego samego prawa człowieka jest odmiennie uregulowania (inne są mechanizmy uzyskiwania informacji). Jednakże istota prawa do informacji – udostępnienie każdemu wiedzy o działaniach wybieranej przez nich władzy, a także zapewnienie niemal pełnej przejrzystości życia publicznego – nie ulega zmianie.

Omawiając prawo do informacji, warto zacytować słowa wypowiedziane przez prezydenta Stanów Zjednoczonych Lyndona Johnsona, który podpisując  4 lipca 1966 r, Freedom of Information Act (ustawę regulującą prawo dostępu do informacji na poziomie krajowym w USA), powiedział: „Podpisałem to z poczuciem głębokiej dumy, że Stany Zjednoczone są społeczeństwem otwartym, w którym prawo ludzi do wiedzy jest miłowane i chronione”.

W XX wieku prawo do informacji zaczęło się pojawiać w regulacjach prawnych na całym świecie. Natomiast lata dziewięćdziesiąte XX wieku przyniosły rozwój prawa do informacji w krajach Europy Środkowo-Wschodniej. W wielu krajach – w tym w Polsce – prawo do informacji jako prawo człowieka zostało wpisane do konstytucji.

Prawo do informacji wprowadzone w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., w rozdziale II (Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela). Takie usytuowanie tego prawa determinuje gwarancję jego przestrzegania oraz fakt, iż istota prawa nie może być naruszona (zgodnie z przepisem art. 61 ust. 3 Konstytucji). Ponadto na podstawie art. 235 ust. 5 i 6 konstytucji zmiana praw zapisanych w rozdziale II podlega specjalnej procedurze. Prawo do informacji przyznaje uprawnienie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.

Zakreślone w taki sposób prawo daje bardzo szerokie możliwości kontrolowania przejrzystości państwa. Prawo to zgodnie z konstytucyjną zasadą wyrażoną w art. 8 ust. 2 ma charakter bezpośrednio obowiązujący, co skutkuje rozwiązaniem, iż samo prawo do informacji jest egzekwowalne wprost na podstawie przepisów konstytucji.

Zwrócić należy uwagę na zapisane w ust. 4 art. 61 konstytucji uprawnienie do określenia w drodze ustawy trybu udzielania informacji, o jakich mowa w ust. 1 i 2. Choć przez pierwsze lata po uchwaleniu Konstytucji RP prawo dostępu do informacji obowiązywało bez tej ustawy, zachodziła pilna potrzeba ustalenia zasad i procedur z nim związanych.

W dniu 6 września 2001 r. uchwalona została Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zarówno w uzasadnieniu do projektu ustawy, jak i w doktrynie podkreślono, iż ustawowa regulacja trybu pozwoli w pełni realizować prawo dostępu do informacji publicznej. Regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadziły następujące zasady: zasadę jawności informacji publicznej oraz tryb jej udostępniania, zasady zobowiązanych podmiotów, zasadę wyłączeń, zasadę kontroli instancyjnej i sądowej oraz zasadę karnej ochrony dostępu do informacji publicznej.

Regulacje artykułu 61 konstytucji oraz zasady Ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadzają niemal bezwzględną zasadę jawności funkcjonowania władzy – wydatkowania funduszy publicznych oraz  wykonywania zadań publicznych. Dotychczasowe orzecznictwo potwierdza, iż w zasadzie każde zachowanie podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej jest jawne.

Ograniczenia dostępu do informacji publicznej

Należy jednak zauważyć, iż prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Jak wskazano wyżej, zakres dostępu do informacji publicznej określony jest bardzo szeroko i dotyczy niemal wszystkiego, co związane jest z działalnością organów władzy publicznej. Sytuacja taka stwarza zagrożenia ochrony informacji, których ujawnienie mogłoby spowodować naruszenie innych cennych dóbr chronionych prawem (m. in. prawo do prywatności, ochrona bezpieczeństwa państwa). Dlatego regulacja zawarta w art. 61 Konstytucji RP w ustępie 3 wskazuje, iż prawo do informacji może podlegać ograniczeniu ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Sformułowany w ten sposób przepis wskazuje na następujące przesłanki ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. Przede wszystkim ograniczenie to może zostać wprowadzone wyłącznie w drodze ustawy. Rozwiązanie to jest zgodne z przepisem art. 31 ust. 3 konstytucji stanowiącym o granicy interwencji w prawo, który mówi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie (…). Po drugie na tak ustanowione ograniczenie składa się również konieczność ograniczenia dostępu ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3). Pamiętać należy, iż ograniczenia te nie mogą naruszać samej istoty prawa dostępu do informacji publicznej.

Natomiast Ustawa do dostępie do informacji publicznej wprowadza dodatkowe przesłanki ograniczenia dostępu do informacji publicznej w art. 5: z jednej strony prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Natomiast ust. 2 stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jednocześnie warto zwrócić uwagę, iż w art. 22 ustawy wskazano m. in. następujące „tajemnice”, które mogą być powodem ograniczenia: ochrona danych osobowych, tajemnica służbowa, skarbowa, statystyczna. Wymienione w ustawie przykłady „tajemnic” nie stanowią zamkniętego katalogu, istnieje wiele ustaw wprowadzających ograniczenie dostępu do informacji publicznej.

Jednakże pamiętać należy co podkreślają sądy, iż „Jakkolwiek prawo to nie ma bezwzględnego charakteru i Konstytucja dopuszcza w sytuacjach wyjątkowych (art. 61 ust. 3) jego ograniczenie w drodze ustawy, to jednak taki przepis świadczy o tym, że wyjątki od zasady jawności muszą wynikać z przepisów ustawowych. Nie mogą być wprowadzone aktem niższego rzędu takim jak statut gminy(…).”.

„Podobnie jak odmowa udzielenia informacji, także odmowa udostępnienia prasie akt urzędowych może nastąpić jedynie ze względu na ochronę tajemnicy państwowej i służbowej oraz innej tajemnicy chronionej ustawą (…) W interesie Rzeczypospolitej Polskiej leży bowiem gwarantowanie prasie jak najszerszego dostępu do informacji, będących w posiadaniu organów i instytucji publicznych, rozumianego jako prawo do uzyskania informacji nie tylko w formie przekazu ustnego, pisemnego czy w innej postaci od zobowiązanego organu, lecz także poprzez wgląd do akt powstałych w rezultacie jego działalności. Natomiast wszelkie ustawowe ograniczenia wolności prasy, w tym prawa do informacji, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, bowiem narusza to także prawo obywateli do rzetelnej informacji i zasadę jawności życia publicznego”.

Ograniczenie, o jakim mowa w Konstytucji i ustawie o dostępie do informacji publicznej winno mieć charakter wyjątkowy i odbywać zgodnie z istotą prawa do informacji publicznej i zawsze należy wyważyć czy ważniejsza jest ochrona innego prawa, czy też jawność, która musi być zasadą.